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| By Doug Mitchell |
There are a number of cases working their way through
the court system in Canada which deal with the possibility of governmental
liability for either negligent or abusive tax audits.[i]
The recent decision of the Quebec Court of Appeal in Agence du revenu du Québec v. Groupe Enico Inc., (2016 QCCA 76) is another step in
the development of the law on this issue, which is increasingly holding the
revenue authorities liable for their conduct in the course of a tax audit.
This
case involved an appeal from a trial decision where the taxpayer had been
awarded $3.95 million. While the Court of Appeal reduced the amount of the
damages somewhat, it nonetheless maintained an award of $1.4 million for the
loss of the business and $1 million in punitive damages, which represents a very
substantial award under Quebec law.
While
the facts of every audit are different, there are nonetheless some principles
that emerge from the decision which are important to keep in mind.
The first
is that the Court clearly recognizes that the revenue authorities have an
unquestioned right to conduct an audit at any time. However, in doing so, they
should not presume that the taxpayer is in bad faith. The Court states:
[89] Afin de vérifier le
bien-fondé d’une dénonciation, il faut nécessairement que l’ARQ puisse accéder
aux documents et aux registres internes de l’entreprise. C’est dans le contexte
d’une vérification que l’ARQ peut constater si un contribuable respecte ou non
les obligations qui lui incombent en vertu des différentes lois fiscales
applicables. Cette vérification, si elle est effectuée de bonne foi et en toute
transparence, sans présumer de la mauvaise foi du contribuable, permet
d’infirmer ou de valider les prétentions d’un dénonciateur.
The second is that in evaluating the standard of
conduct, the Court makes the obvious point that while the revenue authorities
have a broad discretion, no discretionary power is absolute. The Court then looks to the guidelines and policies
that the ARQ had itself set out in its Déclaration
de Services aux Citoyens et au Entreprises, similar to those set out by the
CRA in the Taxpayer’s Bill of Rights.
[105] Les engagements de l’ARQ
envers le citoyen consistent à :
*L’informer du moment, du but et de la portée
d’une vérification, à moins que des circonstances particulières l’en empêchent;
*Établir l’identité des intervenants dans le
dossier qui le concerne;
*Ne demander que les informations et les
documents qui sont pertinents à la vérification;
*S’assurer qu’il comprend bien les modifications
apportées à l’avis de cotisation et l’informer de ses droits et obligations
fiscales;
*Effectuer les rajustements requis, s’il y a
lieu.
[106] Aussi, en 2012, un Code d’éthique et de déontologie à
l’intention des dirigeants et des employés de Revenu Québec est adopté.
Il met en évidence certaines valeurs, telles la compétence, l’honnêteté,
l’impartialité et la diligence dans l’exécution des tâches et des responsabilités
qui leur sont confiées. Quoiqu’il ait été adopté après les faits qui nous
concernent, le Code contient des règles de base qui relèvent du bon sens.
[107] Ainsi, si le vérificateur
ou le percepteur d’impôt ne respecte pas les obligations professionnelles,
déontologiques et éthiques qui lui incombent, dont l’obligation d’agir avec
transparence et honnêteté, ne respecte pas le devoir qui impose à tout
fonctionnaire d’agir équitablement ou s’il abuse de ses pouvoirs
discrétionnaires, l’ARQ pourrait devoir indemniser le contribuable à qui ces
agissements causent préjudice. C’est à ce niveau que se situent les enjeux du
présent dossier.
Finally, and perhaps most importantly, the Court notes
that the revenue authorities in Canada have broad powers. However, with these
broad powers comes the corresponding duty to exercise them carefully.
[109] L’ARQ bénéficie de pouvoirs
que l’on peut sans peine qualifiés d’exorbitants et il y a certainement une
justification raisonnable pour que de tels pouvoirs lui soient confiés.
L’ampleur du phénomène du « travail au noir » et l’objectif visant
l’atteinte de l’équité fiscale entre les citoyens justifient que le législateur
confère de tels pouvoirs qui, rappelons-le, imposent un lourd fardeau au contribuable.
Les lois fiscales lui imposent notamment : 1) l’autodéclaration et
l’autocotisation; 2) l’obligation de donner aux vérificateurs accès à ses
bureaux et ses livres, ainsi que celle de répondre à leurs questions; 3) le
fardeau de contrer la présomption de validité des avis de cotisation; 4) le
devoir d’acquitter sans délai, même en cas de contestation, les sommes
réclamées par un avis de cotisation; 5) l’obligation de faire face au statut
avantageux de l’ARQ en cas de faillite, ainsi qu’aux facilités de saisie; et 6)
le devoir de s’incliner devant le pouvoir de l’ARQ d’utiliser la compensation à
son avantage, pour ne nommer que ceux-là.
[110] En contrepartie, des
responsabilités accrues s’imposent à l’ARQ, en proportion des pouvoirs ainsi
délégués. Plus une agence gouvernementale possède de pouvoirs exorbitants, plus
elle risque de causer un préjudice au contribuable si elle les exerce de façon
abusive, déraisonnable ou sans considération pour les conséquences qui peuvent
en découler.
[111] Un devoir de prudence et de
bonne foi dans l’exercice de ces pouvoirs s’impose naturellement. Si elle se
dérobe à ce devoir, l’ARQ ne doit pas s’étonner que les tribunaux, eux aussi
soucieux du bien public, jugent avec sévérité son manque de rigueur. C’est ce
qui s’est produit dans le présent dossier.
This decision should not in my view be seen as simply
sanctioning the conduct of a single « rogue auditor » as some tax
practitioners have described it to me. It rather represents another statement by
the Courts that the general rules of civil law, especially the duty to exercise
rights reasonably applies to revenue authorities, no matter how laudable and
important the underlying tax policy and their role in seeking compliance with
that tax policy is. The ends still do not justify the means.
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